第二章??國家安全顧問在國家安全體系中扮演的角色

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政治角色理論認(rèn)為決策者的行為受其所擔(dān)任的職務(wù)與所處地位的制約。并且角色會(huì)對(duì)擔(dān)任這個(gè)角色的個(gè)人提出一定要求與期望，施加某種壓力，迫使決策者按照對(duì)角色的要求行事。對(duì)于某一職務(wù)來說，不論哪位決策者來擔(dān)任，他們立場與行為都會(huì)有某種大體上的相似。

國家安全顧問這一職務(wù)主要包括三種角色。

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第一節(jié)??總理的對(duì)外政策顧問——提供信息和建議

國家安全顧問的角色首先是總理的外交政策顧問，需要就印度面臨的外部和內(nèi)部安全威脅有關(guān)的所有事項(xiàng)向印度總理提供建議。他與其他官僚最大的區(qū)別就在于他的任用無需經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)，而是由印度總理領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣任命委員會(huì)(ACC)任命，由總理直接提名。從這個(gè)角度來看，國家安全顧問的職能是協(xié)助總理完成他的工作。

一、總理的外交政策顧問

國家安全顧問具有最高決策者私人顧問的身份。國家安全顧問在處理復(fù)雜國際事務(wù)時(shí)肩負(fù)著向決策者傳授其所需要的信息，解答疑惑，協(xié)助抉擇的重任。若最高決策者倚重國家安全顧問，并與其保持緊密的交流，國家安全顧問可以通過影響最高決策者的觀念，進(jìn)而作用于外交決策的結(jié)果。并且總理在長年工作中形成了對(duì)國家安全顧問的信賴，遇到需要做出重大決策的關(guān)頭，往往也更傾向于聽取他的意見。

國家安全顧問負(fù)責(zé)幫助總理對(duì)各種政策選項(xiàng)進(jìn)行分析，提出不受各部門利益影響的中立建議與解決方案。他們不但可以向總理諫言，還可以對(duì)別人提出的政策建議予以評(píng)估。他有責(zé)任向總理指出哪些政策建議更為可行，并有義務(wù)協(xié)助總理做出正確的決定。

當(dāng)總理對(duì)其他部門提供的意見不滿意時(shí)，國家安全顧問可以獨(dú)立向總理提供方案。此外，國家安全顧問需要在決策的早期就讓總理的觀點(diǎn)和意志在討論過程中得到反映。好的決策過程在一開始就不能把總理的意見排除在外。如果政策建議和政策選擇都在內(nèi)閣層面進(jìn)行，那么總理就只能在別人提供的政策中選擇，而這些政策建議未必是總理認(rèn)同的。因此，國家安全顧問可以作為總理和國安會(huì)之間的橋梁，將總理的意圖融合進(jìn)政策計(jì)劃中。

二、總理身邊的情報(bào)顧問

國家安全顧問服務(wù)總理進(jìn)行決策的另一項(xiàng)主要工作是是向總理提供國家安全有關(guān)的信息和建議。國家安全顧問(NSA)負(fù)責(zé)接收所有情報(bào)報(bào)告，包括且不限于研究與分析部(RAW)，國際局(IB)，國家技術(shù)研究組織(NTRO)，中央調(diào)查局（CBI），信息管理和分析中心(IMAC)，軍事情報(bào)部門（MI），國防情報(bào)局(DIA)，國家調(diào)查局(NIA)等等，他經(jīng)過匯總分析后將其提交給總理。

向總理匯報(bào)情報(bào)屬于國家安全顧問的權(quán)力，并且國家安全顧問成為總理身邊最重要的情報(bào)獲取渠道。前內(nèi)閣官僚拉姆-馬達(dá)夫說，“國家安全顧問已經(jīng)成為總理的看門人。情報(bào)機(jī)構(gòu)早些時(shí)候可以接觸到總理，在國家安全顧問職位設(shè)立后，與總理接觸的機(jī)會(huì)被削減了”。

據(jù)前研究與分析部的官員拉曼說，它結(jié)束了情報(bào)主管與總理辦公室接觸的特權(quán)，“淡化了情報(bào)主管作為總理國家安全事務(wù)顧問的角色，將他們的角色限制在收集、分析和評(píng)估情報(bào)及其傳播上。拉曼進(jìn)一步認(rèn)為，在國家安全政策制定方面，情報(bào)主管的作用被削弱為國家安全顧問的"直接下屬和顧問"。

第二節(jié)?國家安全體系的管理者——機(jī)構(gòu)管理與部際協(xié)調(diào)

隨著區(qū)域化和全球化的發(fā)展，國際關(guān)系日益復(fù)雜化。除了傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的戰(zhàn)爭、聯(lián)盟、軍控、邊境沖突等問題之外，諸如網(wǎng)絡(luò)安全、金融安全、恐怖主義國際組織、環(huán)境安全、防疫衛(wèi)生安全等新問題不斷涌現(xiàn)。全球化的時(shí)代中，高政治與低政治領(lǐng)域相互交織，一國為實(shí)現(xiàn)其對(duì)外政策的手段也越來越多樣化，利益與責(zé)任主體日趨“碎片化”和“多元化”。

因此，印度的外交決策機(jī)制需求整合資源的“協(xié)調(diào)者”。在全球化日益深入的今天，國家利益日趨多元。許多國家都成立了國家安全委員會(huì)，綜合協(xié)調(diào)各相關(guān)政府部門，以確保最大限度維護(hù)國家利益。國家安全顧問是跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的核心人物，只要存在國家元首領(lǐng)導(dǎo)下的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制就必然產(chǎn)生類似于國家安全顧問這種制度設(shè)計(jì)和人事安排。

同時(shí)，外交決策權(quán)力也面臨“集中化”的需求。國大黨一黨獨(dú)大形式的結(jié)束后，印度政治權(quán)力逐漸分散化。隨著參與國家安全決策的政府部門不斷增多，以及國家安全問題的復(fù)雜化，需要有人為決策終端的總理來整合各個(gè)部委的資源、立場和政策建議。

一、情報(bào)系統(tǒng)的管理與協(xié)調(diào)

印度情報(bào)系統(tǒng)的工作是內(nèi)閣進(jìn)行國家安全決策的基礎(chǔ)。調(diào)查分析局主要負(fù)責(zé)收集對(duì)外情報(bào)，內(nèi)政部下設(shè)情報(bào)局、中央調(diào)查局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集國內(nèi)安全情報(bào)。國防情報(bào)局主要工作是收集與防務(wù)有關(guān)的情報(bào)，以及指導(dǎo)和協(xié)調(diào)軍事情報(bào)工作，印度陸海空三大軍種設(shè)有各自的情報(bào)部門。雖然印度建立了比較完整的情報(bào)系統(tǒng)，但是各部門情報(bào)機(jī)構(gòu)在情報(bào)領(lǐng)域各自為政，尤其會(huì)囿于各部門本身的部門利益，導(dǎo)致情報(bào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)能力不足，影響了情報(bào)的利用和分析效率。

印度最為重要的中央情報(bào)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是國家安全委員會(huì)。具體由下屬的聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)、國家安全委員會(huì)秘書處及情報(bào)協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)一的情報(bào)協(xié)調(diào)工作。聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)的主要工作是對(duì)來自情報(bào)局、調(diào)查分析局、國防情報(bào)局等部門的安全情報(bào)進(jìn)行整理、分析，并自主或者按照有關(guān)要求準(zhǔn)備有助于內(nèi)閣安全委員會(huì)、內(nèi)政部、外務(wù)部及國防部政策制定的特別報(bào)告。

情報(bào)協(xié)調(diào)小組的主要工作是召集情報(bào)工作會(huì)議、分配情報(bào)資源、向各情報(bào)部門下達(dá)年度情報(bào)收集任務(wù)并進(jìn)行工作監(jiān)督和年度評(píng)價(jià)、審批各情報(bào)部門的撥款等。

國家安全顧問領(lǐng)導(dǎo)下的國家安全委員會(huì)通過統(tǒng)一與協(xié)調(diào)情報(bào)傳遞過程，集中分析和評(píng)估包括情報(bào)局（IB）、研究與分析部門（R&AW）、國家調(diào)查局（NIA）、中央調(diào)查局（CBI）國防情報(bào)局（DIA）等多個(gè)機(jī)構(gòu)的情報(bào)信息，以擺脫當(dāng)前情報(bào)利用率低下的狀況。國家安全顧問還直接領(lǐng)導(dǎo)國家情報(bào)委員會(huì)(NIB)、技術(shù)協(xié)調(diào)小組(TCG)和情報(bào)協(xié)調(diào)小組(ICG)等情報(bào)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

盡管印度具有情報(bào)協(xié)調(diào)功能的機(jī)構(gòu)還包括國防事務(wù)委員會(huì)、政治事務(wù)委員會(huì)等等，但這些高級(jí)別委員會(huì)均不具體負(fù)責(zé)情報(bào)協(xié)調(diào)問題。

二、核指揮局執(zhí)行委員會(huì)

2003年1月4日，內(nèi)閣安全委員會(huì)宣布成立核指揮局，由政治委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)兩部分組成。政治委員會(huì)由總理擔(dān)任主席，在認(rèn)為必要時(shí)授權(quán)進(jìn)行核攻擊。而執(zhí)行委員會(huì)由國家安全顧問擔(dān)任主席，向政治委員會(huì)提出意見。實(shí)施這一機(jī)制是為了確保印度核武器仍然牢牢地處于政府控制之下，防止軍方繞過政府做出危險(xiǎn)行為，并且存在一個(gè)復(fù)雜的機(jī)制來防止其意外或未經(jīng)授權(quán)的使用。

三、戰(zhàn)略政策小組與部際協(xié)調(diào) ?

2018年恢復(fù)的戰(zhàn)略政策小組制度是政府在形成國家安全政策時(shí)進(jìn)行部際協(xié)調(diào)和整合資源的主要機(jī)制。該小組的成員包括NITI Aayog副主席、內(nèi)閣秘書、三位軍事首長、印度儲(chǔ)備銀行行長、外交部長、內(nèi)政部長、財(cái)政部長和國防部長。

除此之外，國防生產(chǎn)和供應(yīng)部的秘書、國防部長的科學(xué)顧問和內(nèi)閣秘書處的秘書也將參加該小組。財(cái)政部、原子能部、太空部和情報(bào)局的高級(jí)官員也將參加。其他部委和部門在需要時(shí)也將被邀請(qǐng)參加會(huì)議。

該政策小組最初由內(nèi)閣秘書主持，現(xiàn)在由國家安全顧問領(lǐng)導(dǎo)，而內(nèi)閣秘書則向其匯報(bào)工作，此舉有助于國家安全顧問制定和審查國防資源分配戰(zhàn)略。

第三節(jié)? 外交與國家安全決策的執(zhí)行者

國家安全顧問作為最高決策者的私人代表，替總理工作時(shí)，更容易實(shí)現(xiàn)工作的隱蔽性。尤其是在較為敏感或緊急的問題上，總理常常會(huì)傾向于采取保密行動(dòng)，盡量減少官僚組織或大眾媒體等社會(huì)力量對(duì)其工作的影響。同時(shí)在處理重大且突發(fā)的外交問題時(shí)，總理并不是總能親自到前線參與談判。此時(shí)，國家安全顧問即是合適的人選，他總能夠準(zhǔn)確的傳達(dá)和執(zhí)行總理的戰(zhàn)略意圖。

此外，國家安全顧問一職最初設(shè)立是為了確保加強(qiáng)國家安全，國家安全顧問擔(dān)任核指揮局執(zhí)行委員會(huì)主席，并且在邊境沖突擔(dān)任總理特使的身份，常常作為印度的高級(jí)官員對(duì)他國進(jìn)行外交訪問，并且直接參與印度與中國和巴基斯坦的安全事務(wù)對(duì)話。久而久之，形成慣例，國家安全顧問成為總理與大國就所有戰(zhàn)略問題進(jìn)行談判的主要副手。

歷任國家安全顧問都在印度與其他大國外交的過程中發(fā)揮了重要影響力。例如米什拉重建了冷戰(zhàn)后印度與其他國家之間的外交關(guān)系，迪克西特使印度與以色列的關(guān)系大大加深，納拉亞南和梅農(nóng)在與美國簽署核協(xié)議中發(fā)揮了重要作用，多瓦爾則在印度政府的邊界談判和克什米爾政策上起到了關(guān)鍵作用。

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