?裁判要點(diǎn)

1.房屋征收決定是人民政府為了公共利益的需要，依照法定程序作出將某一區(qū)域內(nèi)的公民、法人或者其他組織國有土地上的房屋所有權(quán)及其所附土地使用權(quán)收歸國家所有的行政決定。對房屋征收決定的合法性主要從作出征收決定的行政機(jī)關(guān)是否擁有法定職權(quán)、是否符合公共利益的需要及是否遵循法定程序予以審查。房屋征收補(bǔ)償方案作為征收決定的一部分，在審查征收決定時應(yīng)一并對征收補(bǔ)償方案的合法性進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查內(nèi)容是否完整，制定程序是否合法。房屋征收補(bǔ)償決定是國家為了公共利益的需要，在依法征收公民、法人或者其他組織房屋過程中，由市、縣級人民政府依照有關(guān)規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案確定的標(biāo)準(zhǔn)作出的行政決定。對房屋征收補(bǔ)償決定的合法性則從補(bǔ)償事實和程序予以審查。

2.在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償過程中，屬于行政訴訟受案范圍的是征收決定及征收補(bǔ)償決定等對被征收人及其利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為。評估機(jī)構(gòu)的選定是征收過程中的一個階段行政行為，其不具有獨(dú)立的法律意義，不產(chǎn)生獨(dú)立的法律后果，亦對被征收人及其利害關(guān)系人合法權(quán)益不產(chǎn)生實際影響。只有在被征收人及其利害關(guān)系人針對征收補(bǔ)償決定提起訴訟，人民法院判斷該行為合法性時，需要審查作出征收補(bǔ)償決定的程序是否合法，其中即包括評估機(jī)構(gòu)的選定是否經(jīng)過協(xié)商、投票或搖號抽簽，是否簽訂評估合同、初評報告是否公示等?！谝粚萌珖ㄔ喊倨獌?yōu)秀裁判文書

裁判文書　

青海省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2017）青行終54號

上訴人（原審原告）切洛等154人，名單附后。

訴訟代表人應(yīng)世珍，女，漢族，1965年5月13日出生，住青海省西寧市，公民身份號碼×××。

訴訟代表人高振孝，男，漢族，1948年11月10日出生，住青海省西寧市，公民身份號碼×××。

訴訟代表人左克厚，男，漢族，1963年12月15日出生，住青海省西寧市，公民身份號碼×××。

訴訟代表人吳用，男，回族，1968年8月30日出生，住青海省西寧市，公民身份號碼×××。

訴訟代表人安友信，男，漢族，1950年1月8日出生，住青海省西寧市，公民身份號碼×××。

上訴人（原審被告）西寧市城西區(qū)人民政府，住所地青海省西寧市五四大街21號。

法定代表人賈棟，該區(qū)區(qū)長。

委托代理人李政霖，青海泰宏律師事務(wù)所律師。

委托代理人趙磊，該區(qū)工作人員。

被上訴人（原審被告）西寧市人民政府，住所地青海省西寧市南關(guān)街43號。

法定代表人張曉容，該市市長。

委托代理人樊郁業(yè)，該市政府法制辦公室副主任。

委托代理人張弛，該市政府法制辦公室工作人員。

上訴人切洛等154人、西寧市城西區(qū)人民政府(以下簡稱城西區(qū)政府)因房屋行政征收及行政復(fù)議一案，不服西寧市中級人民法院（2017）青01行初5號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人切洛等154人的訴訟代表人應(yīng)世珍、高振孝、安友信、吳用，上訴人城西區(qū)政府的負(fù)責(zé)人劉雙及其委托代理人李政霖、趙磊，被上訴人西寧市人民政府(以下簡稱西寧市政府)的委托代理人樊郁業(yè)到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院認(rèn)定，2015年7月13日，西寧市發(fā)展和改革委員會針對西寧市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會《關(guān)于請求批準(zhǔn)西寧市西關(guān)大街西延段及周邊道路新建工程可行性研究報告的函》（寧建函﹝2015﹞68號）作出《關(guān)于西寧市西關(guān)大街西延段及周邊道路新建工程可行性研究報告的批復(fù)》（寧發(fā)改投資﹝2015﹞341號），同意建設(shè)西寧市西關(guān)大街西延段及周邊道路新建工程。根據(jù)青海省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)暢通西寧三年攻堅行動計劃城市道路外環(huán)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)方案的通知》(青政辦〔2015〕218號)、西寧市人民政府辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)西寧20**-2016年房屋征收(拆遷)工作方案的通知》(寧政辦〔2015〕126號)，該項目是"為改善市區(qū)道路通行能力，完善西關(guān)大街西延段及周邊道路路網(wǎng)布局"，納入"西寧市'緩堵保暢'三年攻堅行動計劃"暨城市道路"外環(huán)內(nèi)網(wǎng)"建設(shè)的西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目，屬內(nèi)網(wǎng)次干道工程。西寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃局經(jīng)審核分別于2015年7月22日、8月27日向建設(shè)單位西寧城市建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司頒發(fā)了《建設(shè)項目選址意見書》（寧政規(guī)選﹝2015﹞第49號）、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》（寧市政規(guī)地字2015-003號）及《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（寧市政規(guī)建字2015-019號）。

同年8月25日，西寧市城西區(qū)建設(shè)局作為西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目的房屋征收部門發(fā)布《西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目國有土地上房屋征收告知書》，10月9日，發(fā)布《關(guān)于暫停辦理國有土地上房屋征收范圍內(nèi)相關(guān)審批手續(xù)的通知》。征收實施單位西寧市城西區(qū)房屋征收與補(bǔ)償中心(以下簡稱城西區(qū)征補(bǔ)中心)于8月26日起開始房屋調(diào)查登記，至10月10日公布《關(guān)于公布西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目被征收房屋調(diào)查登記結(jié)果的通知》并附調(diào)查情況匯總表。9月16日，城西區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于征求<西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目房屋征收與補(bǔ)償方案>意見的通知》，公布《西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目國有土地上房屋征收補(bǔ)償安置方案(征求意見稿)》，于10月8日發(fā)布《關(guān)于公布<西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目房屋征收與補(bǔ)償方案>征求意見和修改情況的通知》。

2015年9月16日，西寧市城西區(qū)建設(shè)局發(fā)布《關(guān)于公布和選定西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的通知》，同日城西區(qū)征補(bǔ)中心向246戶被征收戶發(fā)出《投票選定房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)選票》，經(jīng)過票數(shù)統(tǒng)計，于同年11月21日公布《關(guān)于公布西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)選定情況的通知》，載明經(jīng)過投票選定青海恒正房地產(chǎn)價格評估有限公司為該項目拆遷補(bǔ)償評估機(jī)構(gòu)。

2015年11月24日，城西區(qū)政府作出《西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告》。2016年9月20日，城西區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于<西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目國有土地上房屋征收決定>的通告》，作出《西寧市城西區(qū)人民政府關(guān)于西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目國有土地上房屋征收決定》（以下簡稱西區(qū)政字[2016]168號房屋征收決定），決定對"東至冷湖路、西至原海湖路批發(fā)市場、南至教育學(xué)院家屬院、北至五四大街"地塊實施房屋征收，青海師大南院1、2、3、5、6、10六棟樓的本案246戶原告的房屋位于征收范圍內(nèi)。

2016年11月21日，本案原告高振孝等164人向西寧市政府提起行政復(fù)議申請，請求撤銷西區(qū)政字[2016]168號房屋征收決定。西寧市政府經(jīng)審查認(rèn)定征收決定事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)，于2017年1月17日作出寧復(fù)[2016]58-1號《行政復(fù)議決定》，維持城西區(qū)政府作出的西區(qū)政字[2016]168號房屋征收決定并予以送達(dá)。

一審法院認(rèn)為，本案的焦點(diǎn)是：城西區(qū)政府征收決定是否合法，應(yīng)否撤銷；西寧市政府行政復(fù)議決定是否合法，應(yīng)否撤銷。

西區(qū)政字[2016]168號房屋征收決定包含主文件《征收決定》與附件《補(bǔ)償方案》兩個內(nèi)容。關(guān)于對主文件《征收決定》主要審查是否符合國家征收房屋的法律法規(guī)規(guī)定?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定："為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：......(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；......"本案中，城西區(qū)政府因交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，征收師大南院1、2、3、5、6、10六棟樓符合公共利益的需要?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第九條規(guī)定："依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃。制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。"第十條規(guī)定："房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。"第十二條規(guī)定："市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶儲存、?？顚Ｓ?。"本案原告切洛等154人所在的師大南院1、2、3、5、6、10六棟樓納入"西寧市'緩堵保暢'三年攻堅行動計劃"暨城市道路"外環(huán)內(nèi)網(wǎng)"建設(shè)的西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目。城西區(qū)政府作出征收決定，西寧市發(fā)展和改革委員會對項目符合國民經(jīng)濟(jì)和社會規(guī)劃作出批復(fù)，西寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃局審查符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，頒發(fā)建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證及建設(shè)工程規(guī)劃許可證，擬定征收補(bǔ)償方案，報市政府進(jìn)行論證后予以公布、征求意見，并對該項目進(jìn)行了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，補(bǔ)償費(fèi)用實行專戶存儲。對于原告切洛等154人提出城西區(qū)政府隨意更改征收范圍和項目，擴(kuò)大征收范圍到師大南院4、7、8、9號四棟樓，增加征收戶數(shù)158戶的訴訟意見，因在本案中所訴行政行為是西區(qū)政字[2016]168號房屋征收決定，征收范圍"東至冷湖路、西至原海湖路批發(fā)市場、南至教育學(xué)院家屬院、北至五四大街(具體以紅線圖為準(zhǔn))"，城西區(qū)政府在根據(jù)征收決定具體實施征收工作時，將師大南院1、2、3、5、6、10六棟樓246戶劃入被拆遷征收范圍，不涉及4、7、8、9號四棟樓的158戶，不屬于本案審查的范圍，原告切洛等154人的此點(diǎn)訴訟理由不能成立。

關(guān)于對附件《補(bǔ)償方案》著重審查是否依法對被征收人公平補(bǔ)償、程序是否合法?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定："為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有人給予公平補(bǔ)償。"第十條規(guī)定："房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求公眾意見期限不得少于30日。"第十九條第一款規(guī)定："對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。"第二十條第一款規(guī)定："房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。"青海省人民政府《實施意見》第四部分第二條第(七)規(guī)定："被征收人應(yīng)在房屋征收告知書發(fā)布之日起5日內(nèi)協(xié)商選定相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)；若被征收人在規(guī)定期限內(nèi)無法通過協(xié)商方式選定，則以70%以上戶數(shù)選定的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)作為多數(shù)人意見確定評估機(jī)構(gòu)；若被征收人無法形成70%以上多數(shù)意見的，則在上述期限屆滿后3日內(nèi)由房屋征收部門通過公開抽號的方式隨機(jī)選定。"涉案項目有青海師大南院1、2、3、5、6、10六棟樓被征收戶246戶，該項目評估機(jī)構(gòu)的選定沒有經(jīng)過協(xié)商程序，而是以多數(shù)被征收戶選定的方式確定。在該選定程序中，經(jīng)核實，城西區(qū)征補(bǔ)中心于2015年9月16日向被征收戶發(fā)出《西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目投票選定房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)選票》246張，回收179張，其中除去簽名重復(fù)17張、選青海恒正房地產(chǎn)價格評估有限公司以外4張、工作人員代為簽名7張，有效票151張，即選擇青海恒正房地產(chǎn)價格評估有限公司的被征收戶未達(dá)到70%以上，違反選擇評估機(jī)構(gòu)的上述法律規(guī)定。西寧市政府行政復(fù)議決定中認(rèn)定"后經(jīng)征收范圍內(nèi)70%以上住戶的選定"與事實不符。

綜上，城西區(qū)政府為了社會公共利益作出西區(qū)政字[2016]168號房屋征收決定，符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條第(四)項規(guī)定的房屋征收條件，且已經(jīng)履行了條例規(guī)定的房屋征收的基本程序。原告切洛等154人所持"征收決定不符合公共利益的需要，城西區(qū)政府任意擴(kuò)大征收范圍"的理由與事實不符，不予采納，原告切洛等154人要求撤銷征收決定的訴訟請求，不予支持。由于選定評估機(jī)構(gòu)的被征收戶未達(dá)到70%以上，西寧市政府行政復(fù)議決定中認(rèn)定"后經(jīng)征收范圍內(nèi)70%以上住戶的選定"與查明的事實不符，對此認(rèn)定應(yīng)當(dāng)予以糾正，但該復(fù)議決定認(rèn)定基本事實清楚，復(fù)議結(jié)果并無不當(dāng)，原告切洛等154人要求撤銷該行政復(fù)議決定的訴訟請求，亦不予支持。本案中《補(bǔ)償方案》對房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的選擇程序違法，應(yīng)當(dāng)由城西區(qū)政府采取相應(yīng)補(bǔ)救措施。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十六條的規(guī)定，判決：一、駁回原告要求撤銷被告城西區(qū)政府于2016年9月20日作出的西區(qū)政字〔2016〕168號房屋征收決定的訴訟請求；二、駁回原告要求撤銷被告西寧市政府于2017年1月17日作出的寧復(fù)[2016]58-1號《行政復(fù)議決定書》的訴訟請求；三、確認(rèn)評估機(jī)構(gòu)的選定程序違法，由被告城西區(qū)政府對評估機(jī)構(gòu)的選定采取補(bǔ)救措施。本案訴訟費(fèi)50元，由被告城西區(qū)政府、被告西寧市政府共同負(fù)擔(dān)。

切洛等154人以"一審判決認(rèn)定事實錯誤"為由提出上訴，認(rèn)為：1.城西區(qū)政府公共利益擴(kuò)大化，違法對不涉及道路建設(shè)用地的師大南院4、7、8、9號樓違法征收。城西區(qū)政府對師大南院征收時，于2015、2016年張貼了兩份征收范圍不同的征收紅線圖，一審法院草率認(rèn)定2015年紅線圖有效，認(rèn)定城西區(qū)政府征收決定不涉及4、7、8、9號樓158戶錯誤。2015年城西區(qū)政府為實施西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目需要征用土地，公開張貼了西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目用地征收范圍紅線圖，該紅線圖標(biāo)明該項目征收范圍涉及師大南院1、2、3、5、6、10號住宅樓。2016年9月1日，城西區(qū)政府又張貼了《西關(guān)大街延伸段新增4棟樓入戶通知》，9月14日，城西區(qū)征補(bǔ)中心張貼了《關(guān)于西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目師大南院房屋征收安置補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充通告》，告知"根據(jù)西寧市政府2016年8月9日第55次規(guī)審會研究決定，師大南院征收紅線圖由原來道路紅線涉及的六棟樓，變更為現(xiàn)紅線范圍內(nèi)十棟樓。"并提供了西寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)局出具的十棟樓征收紅線。9月19日，評估公司完成了十棟住宅樓的評估工作張貼評估明細(xì)表。2016年9月20日，城西區(qū)政府發(fā)布西區(qū)政字（2016）168號房屋征收決，該決定特別說明，征收范圍以紅線圖為準(zhǔn)。那么，涉及師大南院房屋征收，共出現(xiàn)了兩個紅線圖。征收決定作出后，城西區(qū)政府隨即針對十棟樓，成立了十個動遷工作組開展征收工作。目前，十棟樓均有住戶與城西區(qū)政府簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。城西區(qū)政府也已統(tǒng)一拆除了十棟樓中簽訂了征收補(bǔ)償協(xié)議住戶的房屋的窗戶。上述事實均證明，城西區(qū)政府作出的被訴征收決定針對的是師大南院十棟樓。在上訴人向西寧市政府申請復(fù)議時，城西區(qū)政府自認(rèn)"師大南院4、7、8、9號樓征收手續(xù)在進(jìn)一步完善中"。2.一審判決認(rèn)定城西區(qū)政府實施征收時進(jìn)行了社會穩(wěn)定評估，補(bǔ)償費(fèi)用實行專戶存儲錯誤?！段麝P(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告》是2015年11月24日出具的，但城西區(qū)政府提供的照片表明，風(fēng)險評估現(xiàn)場會是2016年1月11日召開的，因此該證據(jù)違法。征收補(bǔ)償費(fèi)用沒有足額到位，也沒有專戶存儲，省、市政府相關(guān)文件均載明建設(shè)費(fèi)、拆遷費(fèi)及其他費(fèi)用合計4.7億元，但城西區(qū)政府提交的證據(jù)僅有2億元，與4.43億元的拆遷費(fèi)和其他費(fèi)用相差甚遠(yuǎn)。征收補(bǔ)償款被違法擠占、挪用。師大南院4、7、8、9號樓不在征收范圍，那么也就不具有征收補(bǔ)償款，城西區(qū)政府對上述4棟樓住戶給予的貨幣補(bǔ)償必然擠占了1、2、3、5、6、10號樓征收補(bǔ)償款。3.一審判決認(rèn)可城西區(qū)政府提交19-33組證據(jù)的真實性、合法性及與本案的關(guān)聯(lián)性錯誤。一審?fù)彆r，上訴人即對城西區(qū)政府提交的18、19組證據(jù)的真實性提出異議，一審法院亦認(rèn)定城西區(qū)政府選定評估機(jī)構(gòu)程序違法，即18號證據(jù)選定評估機(jī)構(gòu)的選票違法，那么，由此派生出的19、20、21、22、23涉及評估機(jī)構(gòu)的選定、評估問題的答復(fù)、復(fù)評結(jié)果、補(bǔ)償方案等證據(jù)均不合法。請求依法改判。

城西區(qū)政府上訴稱：1.一審法院認(rèn)定西區(qū)政字[2016]168號房屋征收決合法，認(rèn)定事實清楚，適用法律正確。上訴人作出的行政征收行為針對的是西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目，該項目是西寧市緩堵保暢"內(nèi)環(huán)外網(wǎng)"的重要組成部分。依據(jù)西寧市政府辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)西寧20**-2016年房屋征收（拆遷）工作方案的通知》精神，城西區(qū)政府決定對師大南院房屋進(jìn)行征收。城西區(qū)征補(bǔ)中心負(fù)責(zé)實施。該項目嚴(yán)格依照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及省市相關(guān)規(guī)定開展工作。該項目的實施符合城市專項規(guī)劃、公共利益及行政征收補(bǔ)償實體法律要件。該項目啟動后，征收部門依法作出了《西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目國有土地上房屋征收告知書》、《關(guān)于暫停辦理西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目房屋征收范圍內(nèi)相關(guān)審批手續(xù)的通知》、《關(guān)于公布西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目被征收房屋調(diào)查登記結(jié)果的通知》并進(jìn)行公布。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，城西區(qū)政府對征收項目進(jìn)行了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，于2015年11月24日形成《西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告》。2016年9月16日，城西區(qū)政府向被征收人公布《關(guān)于征求<西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目房屋征收與補(bǔ)償方案>意見的通知》、《西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目國有土地上房屋征收補(bǔ)償安置方案（征求意見稿）》，在法定期限內(nèi)征收部門認(rèn)真聽取被征收人的要求后，依法公布《關(guān)于公布＜西關(guān)大街道路建設(shè)項目房屋征收補(bǔ)償方案＞征求意見和修改情況的通知》。根據(jù)上述法定要件，城西區(qū)政府于2016年9月20日依法作出《西寧市城西區(qū)人民政府關(guān)于<西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目國有土地上房屋征收決定>的通告》、西區(qū)政字[2016]168號房屋征收決定。2.一審法院確認(rèn)城西區(qū)政府評估機(jī)構(gòu)選定程序違法錯誤。該程序不是確認(rèn)本案訴爭標(biāo)的，即征收決定合法與否的依據(jù)，該程序是否合法不屬于本案審理范疇。本案涉及國有土地上房屋征收與補(bǔ)償法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，該條例對于第二章征收決定和第三章補(bǔ)償有不同的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，而本案訴爭標(biāo)的是征收決定程序、實體是否合法。只要征收部門按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八至十六條規(guī)定實施征收行為，作出的征收決定即為合法。而評估機(jī)構(gòu)的選定是《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三章補(bǔ)償行政行為程序、實體是否合法的審查依據(jù)。故評估機(jī)構(gòu)的選定程序是否合法不是本案審查范圍。請求撤銷一審判決第三項，依法改判。

西寧市政府答辯稱，收到切洛等154人行政復(fù)議申請后，西寧市政府及時受理，在法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，并依法送達(dá)。西寧市政府作出的行政復(fù)議決定認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)，請求駁回上訴人切洛等154人的上訴。

本院經(jīng)審理查證的事實與一審法院認(rèn)定的事實一致，本院予以確認(rèn)。

另查明，2016年7月25日，西寧市城西區(qū)建設(shè)局發(fā)布《關(guān)于西關(guān)大街道路建設(shè)項目國有土地上房屋征收相關(guān)事宜的通告》，通告載明：項目征收范圍由師大南院1、2、3、5、6、10號樓增加4、7、8、9號樓，共十棟；安置方案變更為采用貨幣補(bǔ)償與原址回遷相結(jié)合的辦法。2016年9月4日、9月9日，城西區(qū)征補(bǔ)中心在西寧晚報發(fā)布通知，要求征收范圍內(nèi)師大南院1-10號樓住戶與征收部門商洽房屋征收補(bǔ)償事宜。2016年9月14日，城西區(qū)征補(bǔ)中心發(fā)布《關(guān)于西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目師大南院房屋征收安置補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充通告》，通告載明：根據(jù)西寧市政府2016年8月9日第55次規(guī)審會研究決定，師大南院征收紅線由原來道路紅線涉及的六棟樓，變更為現(xiàn)紅線范圍內(nèi)十棟樓。西寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)局紅線圖標(biāo)注"圖中紅線所示為城西區(qū)西關(guān)大街棚戶區(qū)改造項目拆遷范圍",該圖落款時間為2016年9月13日。

上述事實有《關(guān)于西關(guān)大街道路建設(shè)項目國有土地上房屋征收相關(guān)事宜的通告》、西寧晚報、落款時間為2016年9月13日西寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)局紅線圖及《關(guān)于西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目師大南院房屋征收安置補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充通告》為證。

本院認(rèn)為，房屋征收決定是人民政府為了公共利益的需要，依照法定程序作出將某一區(qū)域內(nèi)的公民、法人或者其他組織國有土地上的房屋所有權(quán)及其所附土地使用權(quán)收歸國家所有的行政決定。對房屋征收決定的合法性主要從作出征收決定的行政機(jī)關(guān)是否擁有法定職權(quán)、是否符合公共利益的需要及是否遵循法定程序予以審查。房屋征收補(bǔ)償方案作為征收決定的一部分，在審查征收決定時應(yīng)一并對征收補(bǔ)償方案的合法性進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查內(nèi)容是否完整，制定程序是否合法。房屋征收補(bǔ)償決定是國家為了公共利益的需要，在依法征收公民、法人或者其他組織房屋過程中，由市、縣級人民政府依照有關(guān)規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案確定的標(biāo)準(zhǔn)作出的行政決定。對房屋征收補(bǔ)償決定的合法性則從補(bǔ)償事實和程序予以審查。本案中，切洛等154人和城西區(qū)政府圍繞城西區(qū)政府作出的西區(qū)政字（2016）168號房屋征收決定及西寧市政府寧復(fù)[2016]58-1號《行政復(fù)議決定書》是否合法分別提出自己的觀點(diǎn)和理由?，F(xiàn)將雙方的爭議焦點(diǎn)分析如下：

1.關(guān)于征收決定及復(fù)議決定的合法性問題。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條第一款及第八條的規(guī)定，市、縣級人民政府有權(quán)對本行政區(qū)域內(nèi)的房屋實施征收與補(bǔ)償，作出房屋征收決定。因此，城西區(qū)政府擁有作出西區(qū)政字（2016）168號房屋征收決定的法定職權(quán)。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條的規(guī)定，征收房屋須滿足法定情形且須以公共利益為前提。因此，是否滿足公共利益的需要，是征收決定是否合法的關(guān)鍵要件之一。本案中，經(jīng)省、市人民政府批準(zhǔn)，西寧市發(fā)展和改革委員會立項批復(fù)，城西區(qū)政府按照"改善市區(qū)道路通行能力，完善西關(guān)大街西延段及周邊道路路網(wǎng)布局"要求，確因交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，在取得《建設(shè)項目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、建設(shè)項目環(huán)評審批后組織實施征收符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條、第九條的規(guī)定，該道路建設(shè)項目具有公共性，符合合理性、正當(dāng)性，也體現(xiàn)了公平性。故一審法院認(rèn)定城西區(qū)政府征收符合公共利益的需要正確?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第十條、第十一條、第十二條對征收程序作出規(guī)定，明確需要征收房屋的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，征收決定作出前應(yīng)擬定征收補(bǔ)償方案報送市、縣級人民政府，并由市、縣級人民政府組織對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證、公布、征求意見、組織聽證會、修改等，對征收活動應(yīng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、政府常務(wù)會議討論，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。本案中，城西區(qū)政府提交的證據(jù)可以證實，其依法擬定了征收補(bǔ)償方案，報政府論證后公開征求公眾意見，并將征求意見情況予以公布，對征收活動作出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，征收補(bǔ)償費(fèi)用專戶存儲。故城西區(qū)政府作出西區(qū)政字（2016）168號房屋征收決定符合房屋征收決定作出前的程序性要求。同時，城西區(qū)政府作出西區(qū)政字（2016）168號房屋征收決定后，發(fā)布征收通告，并在通告中載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項，也符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條的規(guī)定。城西區(qū)政府發(fā)布的《西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目國有土地上房屋征收安置補(bǔ)償方案》載明了房屋征收與補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)、房屋征收的目的、房屋征收范圍、實施時間、征收與補(bǔ)償?shù)脑瓌t、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方法、補(bǔ)助和獎勵、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，內(nèi)容完整，符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條的規(guī)定，且安置補(bǔ)償方式保障了被征收人可選擇的權(quán)利。因此，城西區(qū)政府作出房屋征收決定及房屋征收補(bǔ)償方案符合法定程序。西寧市政府依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》的規(guī)定，受理并依法作出行政復(fù)議決定，認(rèn)定事實基本清楚，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予支持。

2.關(guān)于切洛等154人上訴主張"城西區(qū)政府公共利益擴(kuò)大化，違法對不涉及道路建設(shè)用地的師大南院4、7、8、9號樓違法征收"問題。經(jīng)查，為實施西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目，西寧市城西區(qū)建設(shè)局分別于2015年8月25日、10月9日發(fā)布《西關(guān)大街延伸段道路擴(kuò)建項目國有土地上房屋征收告知書》、《關(guān)于暫停辦理國有土地上房屋征收范圍內(nèi)相關(guān)審批手續(xù)的通知》，確定擬征收范圍涉及師大南院1、2、3、5、6、10號六棟樓。2016年7月25日，西寧市城西區(qū)建設(shè)局發(fā)布《關(guān)于西關(guān)大街道路建設(shè)項目國有土地上房屋征收相關(guān)事宜的通告》，項目征收范圍擬增加至十棟樓。城西區(qū)征補(bǔ)中心于2016年9月14日發(fā)布《關(guān)于西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目師大南院房屋征收安置補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充通告》，明確師大南院征收紅線由原來道路紅線涉及的六棟樓，變更為現(xiàn)紅線范圍內(nèi)十棟樓。西寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)局紅線圖標(biāo)注"圖中紅線所示為城西區(qū)西關(guān)大街棚戶區(qū)改造項目拆遷范圍。"至2016年9月20日，因涉及4、7、8、9號樓征收審批手續(xù)未辦理完成，城西區(qū)政府發(fā)布西區(qū)政字[2016]168號房屋征收決定時，征收范圍僅涉及師大南院1、2、3、5、6、10號六棟樓，并未涉及4、7、8、9號樓。另外。城西區(qū)政府是否對4、7、8、9號樓實施征收及該行為是否合法對切洛等154人的合法權(quán)益也明顯不產(chǎn)生實際影響，其無主張的權(quán)利。因此，上訴人切洛等154人此項上訴理由不成立，本院不予采納。

3.關(guān)于切洛等154人上訴主張"城西區(qū)政府進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估違法"問題。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是國家機(jī)關(guān)在制定出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍伺c人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大工程建設(shè)項目等重大事項前，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)調(diào)查、科學(xué)預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案的系列活動。房屋征收實際上是對被征收人利益調(diào)整的重大決策，關(guān)系人民群眾的切身利益，關(guān)系社會穩(wěn)定。因此，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十二條明確規(guī)定市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。經(jīng)查，城西區(qū)政府提交的《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估會議簽到表》顯示會議時間為2015年11月24日，區(qū)委區(qū)政府、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)、國土資源等部門相關(guān)同志參加會議，并在簽到表簽字確認(rèn)。因此，城西區(qū)政府提交的證據(jù)可以證明其針對該建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險組織了調(diào)查論證，并形成社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，預(yù)判了可能出現(xiàn)的風(fēng)險并提出解決矛盾的具體措施。城西區(qū)政府通過實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，基本達(dá)到了規(guī)避、預(yù)防、控制建設(shè)項目實施過程中可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險，確保建設(shè)項目順利實施的目的。即使召開會議與形成報告的時間不符，也并不影響征收決定的合法性。加之城西區(qū)政府提交的照片雖在其上方打印了日期，但就該日期的準(zhǔn)確性無法查證，且并不能據(jù)此認(rèn)定召開風(fēng)險評估會議的時間為2016年1月11日。因此，上訴人切洛等154人的此項上訴理由不能成立，本院不予支持。

4.關(guān)于切洛等154人上訴主張"城西區(qū)政府補(bǔ)償費(fèi)用沒有足額到位，沒有專戶存儲"問題。為保證被征收人補(bǔ)償權(quán)益的全面及時落實，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十二條第二款規(guī)定："作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶儲存、專款專用。"本案中，切洛等154人主張《青海省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)暢通西寧三年攻堅行動計劃城市道路外環(huán)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)方案的通知》及《西寧市"緩堵保暢"三年攻堅行動計劃城市道路"外環(huán)內(nèi)網(wǎng)"建設(shè)項目表》均顯示拆遷費(fèi)及其他費(fèi)用4.43億元，而城西區(qū)政府提交的銀行憑證只有2億元。經(jīng)查，上述文件中顯示的系估算總投資，且4.43億元包括拆遷費(fèi)及因道路建設(shè)必須支出的其他費(fèi)用。西寧市政府寧政辦[2015]126號《西寧市人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)西寧市2015-2016年房屋征收（拆遷）工作方案的通知》附件《西寧市2015-2016年房屋征收（拆遷）工作目標(biāo)任務(wù)分解表》顯示：西關(guān)大街及周邊支路道路工程安置資金為21172.5萬元。城西區(qū)政府提交的銀行憑證為2億元，且為實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換，城西區(qū)政府配備了安置房源，上述措施足以保障被征收人及時足額獲取補(bǔ)償。切洛等154人雖然主張城西區(qū)政府對4、7、8、9號樓住戶給予的貨幣補(bǔ)償必然擠占了1、2、3、5、6、10號樓征收補(bǔ)償款，但并未提供證據(jù)證明其主張。因此，上訴人切洛等154人的此項上訴理由不能成立，本院不予支持。

5.關(guān)于城西區(qū)政府上訴主張"評估機(jī)構(gòu)選定不屬于本案審理范圍"問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項明確規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償過程中，屬于行政訴訟受案范圍的是征收決定及征收補(bǔ)償決定等對被征收人及其利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為。評估機(jī)構(gòu)的選定是征收過程中的一個階段行政行為，其不具有獨(dú)立的法律意義，不產(chǎn)生獨(dú)立的法律后果，亦對被征收人及其利害關(guān)系人合法權(quán)益不產(chǎn)生實際影響。只有在被征收人及其利害關(guān)系人針對征收補(bǔ)償決定提起訴訟，人民法院判斷該行為合法性時，需要審查作出征收補(bǔ)償決定的程序是否合法，其中即包括評估機(jī)構(gòu)的選定是否經(jīng)過協(xié)商、投票或搖號抽簽，是否簽訂評估合同、初評報告是否公示等。且本案中切洛等154人亦未直接針對評估機(jī)構(gòu)選定程序違法而請求撤銷或確認(rèn)該行為違法。因此，一審法院判決確認(rèn)評估機(jī)構(gòu)選定程序違法，責(zé)令城西區(qū)政府采取補(bǔ)救措施不當(dāng)，應(yīng)予糾正。城西區(qū)政府的上訴理由成立，本院予以采納。但基于一審法院查明的事實，城西區(qū)政府在評估機(jī)構(gòu)選定時確實不符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及青海省人民政府《實施意見》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)在今后征收補(bǔ)償工作予以重視。

一、維持西寧市中級人民法院（2017）青01行初5號行政判決第一項，即駁回原告要求撤銷被告西寧市城西區(qū)人民政府于2016年9月20日作出的西區(qū)政字〔2016〕168號《關(guān)于西關(guān)大街延伸段道路建設(shè)項目國有土地上房屋征收決定》的訴訟請求；

二、維持西寧市中級人民法院（2017）青01行初5號行政判決第二項，即駁回原告要求撤銷被告西寧市人民政府于2017年1月17日作出的寧復(fù)[2016]58-1號《行政復(fù)議決定書》的訴訟請求；

三、撤銷西寧市中級人民法院（2017）青01行初5號行政判決第三項，即確認(rèn)評估機(jī)構(gòu)的選定程序違法，由被告西寧市城西區(qū)人民政府對評估機(jī)構(gòu)的選定采取補(bǔ)救措施。

本案一、二審案件受理費(fèi)各50元，由切洛等154人負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長 劉富梅

審判員 韓英俊

審判員 李成花

二〇一七年十月二十五日

書記員 郝　洋