一、? 問題的提出

在多民族“大雜居、小聚居”的基本國情下，促進各民族平等、團結(jié)和共同繁榮是我國民族政策的基本原則。改革開放以來，社會經(jīng)濟快速發(fā)展使得西部民族地區(qū)和東部較發(fā)達地區(qū)在整體發(fā)展水平上存在著較大的差異，亟需通過人才優(yōu)勢資源的培養(yǎng)帶動民族地區(qū)的發(fā)展?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“加快民族教育事業(yè)發(fā)展，對于推動少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，具有重大而深遠的意義”。[1]本質(zhì)上而言，我國民族教育是“多元一體化教育”，[2]反映到政策層面上，民族教育政策是黨和政府根據(jù)馬克思主義民族理論，結(jié)合我國多民族基本國情與民族地區(qū)教育發(fā)展客觀需要，以權(quán)威性決策制定的民族地區(qū)教育發(fā)展的工作方式及具體措施，在促進各民族平等團結(jié)、共享發(fā)展成果、共同繁榮進步方面發(fā)揮著人才智力支持的特殊作用。因此，通過對民族教育政策內(nèi)容本身的分析可以管窺民族教育在民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展和少數(shù)民族學生自由全面發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，民族教育政策文本分析已成為民族教育政策分析的重要內(nèi)容。

教育政策分析是教育理論與教育實踐之間不可缺少的中介。[3]在學界，從縱向脈絡(luò)梳理民族教育政策變遷脈絡(luò)及其特征并不少見，有學者把民族教育政策的問題歸結(jié)于我國社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡與不充分，希望從促進教育公平和差別化的政策支持方面出發(fā)完善民族教育政策。[4]在政策的著力點上，有學者提出我國的民族教育政策正經(jīng)歷從數(shù)量到質(zhì)量、從優(yōu)惠政策到特殊政策的發(fā)展過程。[5]車峰就我國民族教育政策的嬗變與展望進行分析，提出社會轉(zhuǎn)型背景下的政策創(chuàng)新、政策價值觀的重構(gòu)、政策工具的適切性以及政策要素配置等都是民族教育政策制定時需要關(guān)注的問題。[6]不難發(fā)現(xiàn)，學界對民族教育政策的探討主要集中在問題分析、實踐研究以及理論深化等方面，基于宏觀的社會背景進行分析。

但“民族教育政策變遷”是一個大論題，與不同時期國家的發(fā)展戰(zhàn)略、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、教育發(fā)展條件及其他政治、文化背景緊密相連，何以厘清民族教育政策變遷脈絡(luò)并提煉其變遷特征并非易事，而且從實踐層面看，民族教育政策看似較為零散、不成系統(tǒng)，若要把各級各類民族教育政策文本聚攏進行深度分析實在較為困難。我們認為實際有一條基本的發(fā)展線索始終在民族教育政策制定和實踐中起引導(dǎo)作用，通過對相關(guān)文本分析我們發(fā)現(xiàn)，1987——2018年，教育部（國家教委）關(guān)于民族教育的工作計劃主要體現(xiàn)在歷年的《教育部工作要點》（下稱簡稱《工作要點》）中，一方面，《工作要點》集中反映了不同時期中央層面各類民族教育政策的訴求，另一方面，《工作要點》還為民族地區(qū)教育政策的制定和推進提供了頂層制度設(shè)計的支持作用。文本研究本身是一種基于證據(jù)的民族教育政策研究，巴戰(zhàn)龍就提出，倡導(dǎo)基于證據(jù)的政策研究，對提高民族教育政策的質(zhì)量意義重大，[7]鑒于此，筆者意在從政策文本本身出發(fā)，選取1987——2018年教育部的《工作要點》進行政策文本的整理分析，厘清民族教育政策變遷脈絡(luò)，提煉其變遷特征，進而思考新時代民族教育政策轉(zhuǎn)型的定位與走向問題。

[1]中華人民共和國教育部. 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2019-01-17].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.

[2]滕星,蘇紅. 多元文化社會與多元一體化教育[J].民族教育研究，1997（1）：18+20+22+24+26+28+30.

[3]劉復(fù)興. 教育政策的價值分析[M].北京：教育科學出版社，2003：13.

[4]田聯(lián)剛. 新時代民族教育政策的創(chuàng)新和完善[J].理論視野，2018（1）：78-81.

[5]王鑒. 試論我國少數(shù)民族教育政策重心的轉(zhuǎn)移問題[J].民族教育研究，2009，20（3）：18-25.

[6]車峰. 我國民族教育政策的嬗變與展望——基于政策文本的量化分析[J].西南民族大學學報（人文社科版），2017，38（12）：223-228.

[7]巴戰(zhàn)龍. 倡導(dǎo)基于證據(jù)的民族教育政策研究[J].中國民族教育，2016（12），13.

二、研究結(jié)果

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通過對《教育部工作要點》的系統(tǒng)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，民族教育政策變遷具有自身邏輯脈絡(luò)，我們可以從相關(guān)詞頻發(fā)現(xiàn)，民族教育政策變遷的基本脈絡(luò)是著力外力幫扶向注重內(nèi)生發(fā)展能力培育演進。根據(jù)圖1呈現(xiàn)出的教育部《工作要點》對民族教育的關(guān)注趨勢，其中2002年、2014年《工作要點》是民族教育關(guān)注度的兩個峰值，不難發(fā)現(xiàn)，這與第五次（2002年）、第六次（2015年）全國民族教育工作會議聯(lián)系非常緊密，可見全國民族教育工作會議精神成為民族教育發(fā)展的重要決策依據(jù)。基于2002年、2014年兩個時間點，我們可以把民族教育政策變遷分為三個階段。

（一）“追趕”階段（1987-2001）

1987——2001年是民族教育政策著力于民族地區(qū)教育發(fā)展的“追趕”階段。追趕階段是基于民族地區(qū)教育發(fā)展條件滯后現(xiàn)實條件的定位，這一時期更強調(diào)外力幫扶，目的是民族地區(qū)教育發(fā)展要趕上其他教育發(fā)達地區(qū)，因此，民族地區(qū)教育發(fā)展的評價標準也是以其他地區(qū)教育發(fā)展水平為參照標準的，同質(zhì)化的教育發(fā)展評價要素居于主要地位，因此，專門性針對性提及民族教育的詞頻較少，更多是于其他教育領(lǐng)域和內(nèi)容一并提及。不過即使如此，在這一階段，民族教育政策著力點還是發(fā)生了一些變化，根據(jù)圖1中對此階段《工作要點》對民族教育內(nèi)容直接或間接的折線統(tǒng)計，可以看出此階段民族教育的政策關(guān)注度在1992年前后有一些明顯的變化。1992年之前的4年里，政策文本對民族教育的論述并不多見，具體內(nèi)容僅有1989年提出“民族地區(qū)以實施九年義務(wù)教育為重點的各級各類教育的發(fā)展和改革問題”，1991年提出推動邊遠和民族地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展。但是1992年之后，政策文本的對民族教育關(guān)注度增加，這也是1992年第四次全國民族教育工作會議召開后，大力改革和發(fā)展民族教育，以實現(xiàn)少數(shù)民族教育和全國教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進各民族的共同繁榮這一理念得到貫徹落實的結(jié)果。

在學校教育方面，這一階段《工作要點》側(cè)重點，一是內(nèi)地西藏班的辦學管理（1992年、1994年、1995年、1996年、1997年、2001年），其中1997年提出西藏班（校）管理，2001年將新疆納入，提出“辦好內(nèi)地西藏班和新疆班”。二是民族文字教材建設(shè)（1996年、1998年、2001年），提出“加強”一詞，1998年在民族文字教材建設(shè)之前增加了“改革雙語教學”，2001年民族地區(qū)學校“雙語教育”進入工作要點。三是義務(wù)教育階段辦學，這一階段雖也提及職業(yè)教育、民族師范院校等辦學問題，但義務(wù)教育階段辦學是學校教育相關(guān)政策的重點，這是因為民族地區(qū)當時是普及初等教育的短板所在，任務(wù)十分艱巨，除1989年提出以義務(wù)教育為重點外，這一階段還涉及到民族地區(qū)示范中小學（1996年）、分類指導(dǎo)推進民族地區(qū)“普九、普六、普四”工作（1998年）、國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程（2000年）、提高義務(wù)教育普及程度和擴大義務(wù)教育人口覆蓋范圍（2001年）。

在資源配置方面，傾斜與優(yōu)惠是這一階段民族教育政策的主要著力點，強化對口幫扶是落實傾斜與優(yōu)惠政策的主要形式。一方面是不斷強化對口幫扶工作，具體表現(xiàn)為智力援藏（1992年、1996年、1998年）、教育扶貧（1992年、1997年、1998年）、對口支援（1994年、1995年、1996年、1997年、1998年、2000年、2001年），可見，借助外力推動民族地區(qū)教育發(fā)展是這一時期民族教育政策的主要落腳點。另一方面，落實傾斜與優(yōu)惠政策還涉及少數(shù)民族招生、運用現(xiàn)代信息技術(shù)支持民族地區(qū)教育發(fā)展、加強少數(shù)民族師資培訓、人才培養(yǎng)傾斜政策等問題，但是零星散見個別年份。

在行政管理方面，由于民族教育管理體制上歸屬教育行政部門和民族工作部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，因此我們注意到早期一些政策強調(diào)“聯(lián)合”、“會同”等用語，如“與國家民委聯(lián)合召開民族教育工作會議”（1989年）、“會同民委召開全國民族教育工作會議”（1992年）等。這一階段行政管理主要體現(xiàn)在一是民族地區(qū)教育行政干部培養(yǎng)培訓上，分別提及“加強對民族地區(qū)教育管理干部的培訓”（1994年）、“加強少數(shù)民族地區(qū)縣級教育行政干部的培訓工作”（1996年）、“確定‘九五’期間民族地區(qū)教育行政管理干部的培訓方案”（1997年）等。二是民族教育政策法規(guī)的制定方面，但總體并不系統(tǒng)，這一時期民族教育政策法規(guī)主要關(guān)注點涉及到“調(diào)研、起草少數(shù)民族教育工作的有關(guān)法規(guī)”（1997年）、“制定全國民族教育2000—2010年發(fā)展規(guī)劃”（1998年）、“擬定少數(shù)民族語言文字規(guī)范標準和信息處理的宏觀管理規(guī)劃”（1999年）、“加強少數(shù)民族語言文字規(guī)范標準、國際標準急需項目的研究制訂”（2000年）、“編制并發(fā)布漢語言文字的有關(guān)規(guī)范標準”（2001年），可見，民族地區(qū)語言文字使用問題是這一時期教育行政管理法規(guī)的重要關(guān)注點。

（二）“跨越”階段（2002-2013年）???????

2002——2013年的民族教育政策著力于民族地區(qū)教育發(fā)展的“跨越”發(fā)展，即以2002年第五次全國民族教育工作會議開始為起點，政策文本逐漸關(guān)注民族地區(qū)教育發(fā)展多元化差異性訴求。在這一階段，《工作要點》對民族教育關(guān)注度增多，而且體現(xiàn)在民族教育多維度、多領(lǐng)域的質(zhì)性提升。在政策的延續(xù)性上，2002年后的政策著力點依然在外力幫扶方面持續(xù)著力，在前一階段的基礎(chǔ)上繼續(xù)通過資源傾斜的方式對民族地區(qū)教育發(fā)展進行扶持，但這一時期與以往不同的是，民族教育政策對民族地區(qū)教育發(fā)展定位更多是“跨越式”發(fā)展，如果說以往民族地區(qū)教育發(fā)展是要達到其他地區(qū)教育發(fā)展的水平和標準，那么這一階段所追求的的是構(gòu)建適應(yīng)民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展需要的實踐路徑。2002年第五次全國民族教育工作會議凝聚了民族地區(qū)教育必須率先實現(xiàn)跨越式發(fā)展這一共識，2010 年教育部發(fā)布的《中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新行動計劃( 2010—2012 年) 》，也提出要“推動西部民族地區(qū)中等職業(yè)教育跨越式發(fā)展”，盡管我們很難在其他政策文本中尋找到對跨越式發(fā)展的具體內(nèi)涵解讀，但從相關(guān)推進跨越式發(fā)展的具體要求來看，民族地區(qū)教育跨越式發(fā)展所追求的是克服民族教育同質(zhì)化發(fā)展的弊端，實現(xiàn)與民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展相契合的差異性發(fā)展，如時任國家民委主任李德洙在第五次全國民族教育工作會議所提出的那樣，“發(fā)展民族教育要在思路、改革、投入和政策措施上有新的突破”，就政策措施而言，“該特殊的一定要特殊，該扶持的一定要扶持，不能一刀切，不能一般化”。所以我們看到，到這一時期，《工作要點》雖然同樣高度重視外力幫扶在民族地區(qū)教育發(fā)展中的重要作用，但在落腳點上更多體現(xiàn)出民族地區(qū)教育發(fā)展的差異性需要問題。

在學校教育方面，這一階段《工作要點》的變化體現(xiàn)在內(nèi)容和對象兩個方面。從內(nèi)容上看，民族教育政策一是雙語教育政策得到強化，成為民族教育政策重點內(nèi)容，其關(guān)鍵是幫助少數(shù)民族學生提高運用國家通用語言文字的能力，推廣普通話（2002年、2005年、2012年），以及開展雙語教學改革（2004年、2006年、2007年、2008年、2009年、2010年、2011年、2012年、2013年），2010年還提出修訂全日制民族中小學漢語課程標準。二是辦好內(nèi)地西藏班（校）、新疆班，這一階段除了2005年、2013年，每年都提及內(nèi)地西藏班（校）和新疆班辦學問題，主要是內(nèi)地西藏班（校）和新疆高中班，2010年、2011年、2012年還提出西藏、新疆中職班。三是民族團結(jié)教育，這是這一階段民族地區(qū)學校教育的創(chuàng)新點，也是3.14等惡性事件發(fā)生后，民族地區(qū)打擊分裂勢力和宗教極端主義現(xiàn)實訴求的必要措施，2002年《工作要點》明確提出民族教育要“有針對性地開展維護國家統(tǒng)一、增進民族團結(jié)”，此后相關(guān)文本還有“加強維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)的教育”（2004年），“大力推進學校民族團結(jié)教育”（2011年），“大力加強學校民族團結(jié)教育”（2012年），2013年還提出修訂印發(fā)中小學民族團結(jié)教育工作指導(dǎo)綱要，完成中小學民族團結(jié)教育教材修訂這一要求。從對象上看，這一階段對學校關(guān)注從義務(wù)教育擴展到各級各類學校和教育對象。一是繼續(xù)加強義務(wù)教育階段的辦學支持。義務(wù)教育階段依然是民族教育政策的重要著力點，分別涉及國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程（2002年）、民族地區(qū)寄宿制學校（2002年、2003年、2009年）、師資隊伍建設(shè)（2002年、2011年、2012年、2013年）。二是重視職業(yè)學校的發(fā)展。2002年《工作要點》提出“落實支持西部職業(yè)教育發(fā)展”，2003年提出積極扶持民族地區(qū)職業(yè)教育，2011年提出舉辦內(nèi)地新疆中職班，并提出支持東西部中等職業(yè)學校合作辦學、聯(lián)合招生，扶持民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展。民族地區(qū)職業(yè)教育在《工作要點》中被三次直接提及。三是支持高水平大學建設(shè)。2002年，《工作要點》明確提出要“在西部省區(qū)各重點建設(shè)一所較高水平大學”，此后，2003年、2004年《工作要點》也在此提及支持民族地區(qū)建設(shè)高水平大學，2005年、2011年提出對口支援民族地區(qū)高等院校發(fā)展，2010年提出啟動民族院校建設(shè)工程，2013年提出支持新疆高校學科專業(yè)結(jié)構(gòu)和招生結(jié)構(gòu)調(diào)整。民族地區(qū)高等教育受到前所未有的重視。四是突出成人教育地位。《工作要點》2002年提出“重點推進貧困地區(qū)、少數(shù)民族和婦女掃盲工作”，2004提出“認真做好西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和婦女掃盲教育工作”，雖然成人教育層次較低、內(nèi)容狹窄，但在32份《工作要點》中，卻是僅有的兩次提及。此外，民族地區(qū)高中教育、學前教育、特殊教育學校也有零星提及，但總體偏少。

在資源配置方面，這一階段通過優(yōu)惠或傾斜的民族教育發(fā)展政策有了新的舉措，集中體現(xiàn)在政策傾斜和對口幫扶問題上，針對性和適切性增強。從政策傾斜來看，這一階段民族教育政策優(yōu)惠和傾斜針對性明顯加強，突出民族地區(qū)社會經(jīng)濟和教育發(fā)展的難題和重要議題，一是高層次人才短缺的問題，如“少數(shù)民族高層次人才培養(yǎng)計劃”（2003年、2004年、2005年、2006年、2008年、2009年、2012年），少數(shù)民族預(yù)科（2002年、2003年、2004年、2008年、2009年），此外還提出“積極鼓勵和引導(dǎo)高層次人才向西部高校流動”（2004年）、“少數(shù)民族高端優(yōu)秀人才培養(yǎng)”（2011年、2013年）、“加大民族地區(qū)技能型、應(yīng)用型人才培養(yǎng)力度”（2012年）等。二是民族地區(qū)教育發(fā)展的特殊性問題，特別是2006年新修訂的《義務(wù)教育法》提出“促進義務(wù)教育均衡發(fā)展”，民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間教育均衡發(fā)展任務(wù)凸顯出來，2008年，《工作要點》提出“積極發(fā)展民族地區(qū)教育，促進區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展”，一方面這突出縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)教育發(fā)展差距，另一方面，從相關(guān)落實政策文本看，民族地區(qū)城鄉(xiāng)教育差距也是協(xié)調(diào)發(fā)展的重點問題，后續(xù)《工作要點》多突出強調(diào)教育資源向農(nóng)村傾斜，如2009年提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展、2010年提出促進基本公共教育服務(wù)均等化，都是立足于民族地區(qū)城鄉(xiāng)教育公平提出的，此外，定向招收少數(shù)民族學生（2004年）、少數(shù)民族理科教育（2013年）也是這一時期的亮點。從對口幫扶上看，這一時期繼續(xù)除推進教育援藏、援疆工作，強調(diào)教育對口支援等項目外，在具體落實上定位越發(fā)精準，如明確提出“在高等學校招生、學位授予點增列、高等學校設(shè)置等方面向西部地區(qū)傾斜”（2002年）、重點支持“辦好一所較高水平的大學”（2004年）、全面落實推動西藏和新疆教育跨越式發(fā)展政策措施（2011年）等。

在行政管理方面，這一階段民族教育行政管理工作凸顯科學決策，更加致力于教育公平實現(xiàn)和民族地區(qū)教育均衡發(fā)展。在跨越發(fā)展階段，民族教育政策致力于民族教育行政管理的科學性、規(guī)范性和法治化，一是提出要積極推進少數(shù)民族語言文字規(guī)范化，涉及國家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字規(guī)范化的問題，2003年、2006年提出《通用規(guī)范漢字表》的研制，2007年、2008年、2009年、2012年均提出民族語言文字規(guī)范標準建設(shè)和信息化要求；二是決策科學化，2002年《工作要點》提出完成《西部教育發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》起草工作，并提出研究制定進一步促進民族教育改革與發(fā)展的目標和措施，2011年提出研究制定加快邊境地區(qū)教育改革發(fā)展行動計劃等，在各年《工作要點》中，積極探索、研究制定等詞語表達了民族教育政策推進的科學化，從許多政策推進持續(xù)時間和表達方式漸進加強來看，也反映出民族教育政策制定與實施的科學化趨向；三是關(guān)于少數(shù)民族及民族地區(qū)招生管理制度更加健全，除了少數(shù)民族高層次人才培養(yǎng)招生制度外，這一階段《工作要點》還提及招生向西部傾斜（2002年）、擴大少數(shù)民族招生規(guī)模（2002年、2004年、2011年、2012年）、民族班招生改革（2010年）、擴大支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃（2011年）、招生結(jié)構(gòu)調(diào)整（2013年）。

（三）內(nèi)生力培育階段（2014年至今）

2014年至今是民族教育政策著力于民族地區(qū)教育發(fā)展“內(nèi)生力培育”階段。民族地區(qū)教育發(fā)展是內(nèi)嵌于民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展系統(tǒng)之中的，屬于民族地區(qū)社會發(fā)展子系統(tǒng)的重要組成部分，長期以來，黨和政府的民族政策是系統(tǒng)的、一貫的，但民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱使得外力幫扶的外源發(fā)展路徑長期處于主導(dǎo)地位，這也就造成民族地區(qū)自我發(fā)展能力偏低長期成為制約民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)源性阻滯原因。這反映在教育層面，教育發(fā)展與民族地區(qū)自我發(fā)展能力提升聯(lián)系緊密，教育自我發(fā)展能力提升是民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵保障，直接影響到民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生性、持續(xù)性和擴展性。黨的十八大后，重視民族地區(qū)教育內(nèi)生發(fā)展能力培育成為民族教育政策的重要著力點，這一定位跳出了民族教育同質(zhì)化和差異化發(fā)展路徑爭議的困擾，圍繞鑄牢中華民族共同體意識,加強各民族交流交往交融為民族教育政策的基石，將民族教育發(fā)展重點放在教育扶貧、人才培養(yǎng)等教育自我發(fā)展能力提升核心要素問題上。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，教育精準扶貧以及民族地區(qū)同步建設(shè)小康社會等多重政策背景下，2014年以來《工作要點》與以往的變化體現(xiàn)在著力點圍繞民族地區(qū)教育發(fā)展內(nèi)生能力培育這一主題，體現(xiàn)出民族教育治理對象精準化、民族教育治理內(nèi)容適切性、民族教育治理方式現(xiàn)代化三方面。

一是民族教育治理對象精準化。這體現(xiàn)在地域上提及發(fā)展新疆及南疆、西藏及四省藏區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)、教育基礎(chǔ)薄弱縣、“三區(qū)”、民族自治縣、川甘青交界地區(qū)、“三區(qū)三州”、 集中連片特困地區(qū)等地區(qū)，確保了民族教育政策落實的精準性，不僅如此，受教育者范圍也明確到了少數(shù)民族高端人才、內(nèi)地民族班學生、少數(shù)民族干部和黨外干部、農(nóng)村和貧困地區(qū)學子、貧困家庭畢業(yè)生、殘疾畢業(yè)生、少數(shù)民族畢業(yè)生等具體對象。

二是民族教育治理內(nèi)容適切性。這不僅涉及民族教育方方面面，更突顯這一時期民族教育發(fā)展的重點內(nèi)容，做到點面結(jié)合，主要體現(xiàn)在越發(fā)重視教育扶貧工作和教育均衡發(fā)展，《工作要點》主要從政策傾斜和內(nèi)生力培育兩個方面凸顯重點，政策傾斜在《工作要點》被屢屢提及，如2014年提出繼續(xù)實施邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃教師專項計劃。2015年提出國家教育經(jīng)費向邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)傾斜。2018年提出國培計劃向集中連片特困地區(qū)、“三區(qū)三州”傾斜，以及推動內(nèi)地民族班年度招生計劃向“三區(qū)三州”傾斜等。從內(nèi)生力提升角度看，這一階段著力點體現(xiàn)在推動民族地區(qū)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整（2014年）、民族團結(jié)教育機制優(yōu)化（2014年、2015年、2016年、2017年、2018年）、增強民族教育地方社會經(jīng)濟服務(wù)能力（2016年）、凸顯民族教育科學發(fā)展（2014年、2015年）、雙語教育質(zhì)量提升（2014年、2015年、2016年、2017年、2018年）、教育脫貧攻堅（2018年）等。

三是民族教育治理方式現(xiàn)代化。2013年黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標，這對民族教育發(fā)展也具有極為深遠的影響和意義，實現(xiàn)民族教育治理現(xiàn)代化成為新時代民族教育改革發(fā)展的總目標。十九大后，教育發(fā)展面臨的主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，如何破解民族地區(qū)教育發(fā)展不均衡不充分與人民群眾多元化高質(zhì)量教育訴求之間的矛盾成為民族教育政策著力的新問題。在實踐中，堅持以人民為中心的發(fā)展思想,讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及人民成為這一時期民族教育目標訴求，法治化、科學化成為民族教育治理現(xiàn)代化的推進措施，2014——2018年《工作要點》多出體現(xiàn)這一理念，除了多次反復(fù)強調(diào)向邊遠地區(qū)、民族地區(qū)的教育傾斜政策外，一方面如加大少數(shù)民族語言文字教材編譯、審查、出版工作力度（2014年）、民族團結(jié)常態(tài)化機制（2016年）、“組團式”教育人才援藏（2017年、2018年）、民族自治縣實現(xiàn)全覆蓋（2016年）等提法，充分體現(xiàn)民族教育發(fā)展的規(guī)范性、平等性等法治價值要求；另一方面《工作要點》多次提出民族教育科學發(fā)展，并提及民族教育領(lǐng)域綜合改革實驗和試點工作（2014年）、研究制訂內(nèi)地民族班改革和發(fā)展規(guī)劃（2017年）、加強精準化就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)（2017年）、民族地區(qū)實施中小學理科教學質(zhì)量提升計劃（2018年）等，也充分反映了民族教育治理科學化的目標訴求。

三、總結(jié)與展望

教育部《工作要點》是教育行政部門開展相關(guān)工作的指南，限于語言文字的局限性，其并不能全面系統(tǒng)的涉及教育方方面面的工作要求，也不能說未列入工作要點的其他工作就不重要，但“要點”的意思本身就蘊含著這一年度工作的重心和主要著力點意思，其內(nèi)容選取不是隨意的，是社會經(jīng)濟發(fā)展條件、政治制度等多方面因素共同作用的結(jié)果，我們可以從30多份《工作要點》中發(fā)現(xiàn)民族教育政策的變遷特征，也能厘清新時代民族教育工作的基本走向。

（一）民族教育政策變遷的特征

民族教育政策變遷是價值選擇的必然結(jié)果，“教育政策的價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷的基礎(chǔ)上的一種集體選擇或政府選擇”。[7]實踐表明，《工作要點》中民族教育政策始終將公共性作為最基本的價值定位，民族教育公共性雖同樣秉持所有公共教育在教育正義方面的特性，但其也具有自身的獨特價值，基于《工作要點》，我們認為，民族教育政策秉持公共性的價值理念，在始終堅持促進民族平等，實現(xiàn)各民族共同繁榮目標訴求前提下，其變遷脈絡(luò)呈現(xiàn)出適切性、公平性和差異性特征。

第一是民族教育政策的適切性。民族教育政策適切性體現(xiàn)在兩個方面，從縱向上看，《工作要點》所體現(xiàn)的民族教育政策與不同階段民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境相契合。如在早期，民族地區(qū)教育發(fā)展條件薄弱，對民族地區(qū)的對口支援和政策傾斜就在《工作要點》中著墨頗多，近年來，民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展成效明顯，教育發(fā)展條件極大改善，對民族地區(qū)自我發(fā)展能力提升的要求增加，民族教育政策從“追趕”、“跨越”到內(nèi)生發(fā)展，均是不同時期教育發(fā)展環(huán)境和條件變化的結(jié)果。從橫向看，《工作要點》所體現(xiàn)的民族教育政策與不同民族地區(qū)教育發(fā)展特殊性訴求相契合。除了西藏、新疆教育發(fā)展問題受到長期專門關(guān)注外，近年來，四省藏區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)、教育基礎(chǔ)薄弱縣、民族自治縣、川甘青交界地區(qū)、 集中連片特困地區(qū)等民族地區(qū)教育問題被單獨提及，直接反映不同民族地區(qū)教育發(fā)展的特殊性需要，確保了民族教育政策落實的精準性。

第二是民族教育政策的公平性。民族地區(qū)教育公平在《工作要點》中的體現(xiàn)，主要是資源配置的傾斜性上，有學者提出，教育公平包含教育資源配置的三種合理性原則,即平等原則、差異原則和補償原則。[10]從民族地區(qū)教育發(fā)展實際情況看，教育公平的體現(xiàn)在補償原則上著墨更多，民族地區(qū)教育發(fā)展因地理、政治、文化、歷史等諸多復(fù)雜原因，長期處于較為落后的狀態(tài)，沒有對其必要的政策傾斜難以實現(xiàn)其共同發(fā)展、共享改革發(fā)展成果的目標，因此，“支援”、“傾斜”等用語長期貫穿在《工作要點》涉及的民族教育方方面面，特別是學習機會、學習過程中給予的扶持政策，2017年提出加強精準化就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，做好少數(shù)民族畢業(yè)生就業(yè)幫扶工作，將這種補償政策延伸到教育結(jié)果方面，民族教育政策的公平性得到充分體現(xiàn)。

第三是民族教育政策的差異性。從《工作要點》看，雙語教育、民族文字教材建設(shè)等反映的是民族地區(qū)教育文化發(fā)展差異性訴求，是少數(shù)民族教育權(quán)利平等的直接表現(xiàn)。近年來，民族團結(jié)教育成為民族地區(qū)教育著力的重要內(nèi)容，2016年提出建立學校民族團結(jié)教育常態(tài)化機制，2018年提出要完善各民族師生交往交流平臺建設(shè)，可見，加強各民族交往交流交融，鑄牢中華民族共同體意識成為新時期開展民族地區(qū)雙語教育、語言文字教材建設(shè)、民族團結(jié)教育等差異性教育訴求的關(guān)鍵落腳點。

（二）新時期民族教育政策前瞻

從30多份《工作要點》對民族教育的著力點我們可以預(yù)見，民族教育發(fā)展問題始終是教育決策者關(guān)注的重要議題，但仍存在一些不足亟待解決，一是民族地區(qū)教育發(fā)展需要多元主體共同努力，如何優(yōu)化機制形成發(fā)展合力是一難題，二是《工作要點》多是對相關(guān)政策的落實部署，主動探尋新辦法、新思路意識不夠，民族地區(qū)教育發(fā)展轉(zhuǎn)型升級期，還需要教育行政部門積極探索現(xiàn)代化的教育治理路徑，三是民族地區(qū)教育內(nèi)生發(fā)展已成為民族教育政策著力的重點內(nèi)容，但當前相關(guān)決策對內(nèi)生發(fā)展意義認識不夠，決策呈現(xiàn)碎片化特點，這需要在實踐中不斷完善。我們認為，在新的歷史時期，民族教育政策著力內(nèi)容也將發(fā)生轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)時代發(fā)展的現(xiàn)實需要，這種轉(zhuǎn)型是由新時代民族教育工作的內(nèi)外部形勢決定的，從內(nèi)部來看，民族教育發(fā)展取得了較大成效，也進入到新的發(fā)展階段，民族教育有其自身發(fā)展規(guī)律，這種規(guī)律也是進行相關(guān)決策必須遵循的，從外部環(huán)境看，民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境逐漸改善，隨著民族地區(qū)脫貧攻堅目標的逐漸實現(xiàn)，民族地區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展能力逐漸形成，再則，如何堅持以人民為中心，增進各族人民交往交流和交融，鑄牢中華民族共同體意識，也成為新時代民族教育工作的基本任務(wù)，這對民族教育政策的調(diào)整和適應(yīng)提出了新的要求。我們認為，新時期民族教育政策應(yīng)在誰來發(fā)展、如何發(fā)展、為誰發(fā)展三個問題上進一步完善相關(guān)政策，推進民族地區(qū)教育治理現(xiàn)代化。

第一是激發(fā)教育活力，促進內(nèi)生發(fā)展?；谥T多原因，長期以來民族地區(qū)教育發(fā)展更多是一種依靠政策傾斜的外力發(fā)展路徑，這種發(fā)展路徑雖然能在較短時間內(nèi)縮小區(qū)域間教育發(fā)展差距，但是難以解決民族地區(qū)教育發(fā)展可持續(xù)性的問題，黨的十九大報告指出，中國特色社會主義已經(jīng)步入了新時代的發(fā)展階段，“不平衡”、“不充分”是我國民族教育發(fā)展亟待解決的矛盾。[11]民族教育過去的發(fā)展模式已然無法適應(yīng)這一變化，需要抓住改革機遇，尋找民族教育的新路徑。從長遠看，民族地區(qū)教育發(fā)展的可持續(xù)性要依靠民族地區(qū)人民群眾自我發(fā)展能力的提升，因此，在誰來發(fā)展這一問題上，民族教育政策要回應(yīng)民族地區(qū)教育發(fā)展活力如何激發(fā)，促進內(nèi)生發(fā)展的問題。教育內(nèi)生發(fā)展是近年常被提及的教育發(fā)展理論，民族地區(qū)教育內(nèi)生發(fā)展，其路徑就是基于民族地區(qū)的人民群眾及其資源環(huán)境在教育的內(nèi)容、技術(shù)、制度等方面實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展以提高民族教育自身的發(fā)展能力的模式。[12]這種模式探索體現(xiàn)在政策層面上，可以從三個環(huán)節(jié)展開討論：首先是厘清教育內(nèi)生發(fā)展的要素。經(jīng)濟、政策、文化、法治以及科技等都是民族教育內(nèi)生發(fā)展的重要要素，相關(guān)的政策文件則需要在厘清這些要素內(nèi)容邏輯的基礎(chǔ)上抓住當前民族教育發(fā)展的核心問題，合理配置教育資源。這是民族教育政策協(xié)調(diào)各民族的教育利益、滿足個體與社會教育需求的重要方式；其次是提供教育內(nèi)生發(fā)展的動力。過去的一段時間里，民族教育發(fā)展的動力主要來自于外部的政策支持與社會幫扶，缺少激發(fā)民族地區(qū)本身的內(nèi)在動力。教育是關(guān)乎人的事業(yè)，民族教育的發(fā)展也應(yīng)該得到民族地區(qū)人民群眾的參與，激發(fā)人民群眾的力量，發(fā)掘民族地區(qū)的教育發(fā)展?jié)摿Γ敲褡褰逃沙掷m(xù)發(fā)展的必然選擇；最后是促進民族教育內(nèi)生發(fā)展?；谇懊娴恼撌?，可以認為民族教育內(nèi)生發(fā)展有賴于民族教育的資源要素和民族教育群眾參與。

第二是推進制度建設(shè)，保障教育權(quán)利。法治化是教育治理現(xiàn)代化的根本路徑，也是新時期民族地區(qū)教育發(fā)展必須選擇的發(fā)展方式。通過分析《工作要點》的具體論述，我們發(fā)現(xiàn)雖然民族教育制度化建設(shè)不斷加強，相關(guān)文本多次提及“督促”、“監(jiān)督”、“評價”，也不斷凸顯完善相關(guān)制度的重要性，但當前相關(guān)制度建設(shè)是基于具體民族教育發(fā)展問題，缺少頂層設(shè)計，2014年《工作要點》提出要推進民族教育領(lǐng)域綜合改革，這需要我們首先從制度上對民族地區(qū)教育發(fā)展問題進行系統(tǒng)完善。我們認為，民族教育法治化即強調(diào)推進制度建設(shè)，充分保障人民群眾教育權(quán)利，對民族地區(qū)而言，教育權(quán)利不僅是個體的受教育權(quán)，而且反映為民族地區(qū)和少數(shù)民族自身的教育發(fā)展權(quán)，從個體受教育權(quán)來看，通過法治保障民族地區(qū)受教育者學**利，使其改變自身發(fā)展命運，促進社會階層流動的必然選擇，而從教育發(fā)展權(quán)角度看，民族教育政策不只是保障受教育者個體的教育權(quán)利，而是通過一系列措施，通過受教育者個體的教育機會獲得，實現(xiàn)民族地區(qū)和少數(shù)民族群體的教育發(fā)展，為民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，因此，如何將個人發(fā)展與區(qū)域發(fā)展結(jié)合起來，是民族教育制度建設(shè)的難題。

第三是優(yōu)化發(fā)展機制，形成共生合力?！豆ぷ饕c》強調(diào)其他地區(qū)對民族地區(qū)教育對口支援，有力的推動了民族地區(qū)教育發(fā)展，但從文本相關(guān)表述看，東部教育發(fā)達地區(qū)的教育支援，其定位是基于民族地區(qū)教育發(fā)展滯后，這些地區(qū)參與的角色定位更多凸顯的是“奉獻”精神，民族地區(qū)教育發(fā)展是否對其社會經(jīng)濟發(fā)展具有推動作用，則未有考慮。我們認為，一方面，民族地區(qū)教育發(fā)展更要立足于區(qū)位戰(zhàn)略的特殊性、文化環(huán)境的多元性、社會經(jīng)濟發(fā)展的復(fù)雜性等現(xiàn)實狀況，牢牢把握民族地區(qū)教育發(fā)展不平衡不充分的根本性問題，為共建全面小康，讓各族群眾共享發(fā)展成果提供有力的智力支撐。而另一方面，民族地區(qū)教育發(fā)展的成果受益者不局限在民族地區(qū)本身，東部教育發(fā)達地區(qū)參與民族地區(qū)教育發(fā)展，應(yīng)扭轉(zhuǎn)居于教育優(yōu)勢和幫扶的觀念，平等看待民族地區(qū)教育發(fā)展的優(yōu)勢資料和發(fā)展成果的外部性收益，民族地區(qū)教育發(fā)展有利于祖國統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會長治久安以及全國人民共同富裕，東部地區(qū)需要通過形成與民族地區(qū)教育發(fā)展的共生合力，從中尋求自身社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型機遇，提升教育支援對自身發(fā)展的收益，方能形成持久的協(xié)同發(fā)展機制，這即回答了民族教育發(fā)展為了誰的問題，是新時期民族教育政策轉(zhuǎn)型需要進一步思考的難題。此外，我們也注意到，以《工作要點》為據(jù)來研究民族教育政策變遷也是有局限性的，如由于職能劃分，國家民委教科司歷年也承擔民族教育重要工作，一些民族教育政策亮點如“扶持人口較少民族教育發(fā)展”等在《工作要點》中呈現(xiàn)不明顯，民族教育如何優(yōu)化發(fā)展機制，形成教育決策部門的合力，還需要從民族教育行政管理體制改革入手，實現(xiàn)民族教育治理科學化，當然這屬于又一需要深入研究討論的新議題。

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